Christophe Ventura

Rast međunarodne ekonomske razmjene posljednjih desetljeća reflektira se i u promjenama u samome poimanju funkcije carinika. Imperativ slobodnog protoka roba ne staje ni pred carinskim službama, koje se sve više gura prema “partnerstvu” s poduzećima, kojima odsad imaju osigurati što brži, bezbolniji i jeftiniji servis. Ti zahtjevi, međutim, stoje u očitom proturječju s klasičnim zadacima kontrole uvezene robe i zaštite domaćih tržišta

Riječima Kunija Mikuriye, “tko je vidio carine, vidio je svijet”. Glavni tajnik Svjetske carinske organizacije (SCO) zalijepio je na vrata svog briselskog ureda plakat filma Ništa za prijaviti, fikcije koja je 2011. igrala u kinima, a koja pripovijeda priču o ukidanju graničnog carinskog ureda smještenog na području Courquaina u Francuskoj i Koorkina u Belgiji nakon što je na snagu stupio Ugovor iz Maastrichta iz 1993. godine. Kao bivši japanski pregovarač u sporazumima o slobodnoj trgovini i član uprave SCO-a već više od deset godina, Mikuriya budnim okom prati dosad neviđen preustroj granica u cijelome svijetu. Nekada su bile prvenstveno kopnene i neprekinute, danas mijenjaju oblik, razdvajaju se, premještaju. U Zapadnoj Europi, Europska unija ukinula je kontrolna mjesta, barijere i carinska davanja. Tradicionalne linije razgraničenja nestaju ili se pomiču na rub Šengenskog prostora. No druga međunarodna čvorišta dobivaju na važnosti – lučka područja, zrakoplovne luke, željeznička čvorišta i pretovarne zone okosnice su svjetske trgovine.

Potaknuta tim preustrojem, promijenila se i uloga carinske institucije. Nekada je na granicama pisalo “Stoj!”. Danas je jednoglasna naredba aktera svjetske trgovine “Kreći se!”. Posao graničara više nije usporavati, kontrolirati, ubirati davanja, štititi. Oni reguliraju, odobravaju, osiguravaju, pospješuju protok. No kako se dogodilo da je trgovinska policija, koja je u Francuskoj ustrojena u 17. stoljeću i koja je 1791. službeno postala dijelom državne uprave, danas jamac kretanja?

Na pristaništima zone specijalizirane za prihvat kontejnerskih brodovafrancuskog terminala velike morske luke Le Havre, službenika u carinskim odorama nema mnogo. Raspolažu s dva mala hangara namijenjena pregledavanju sumnjivih “paketa”. Dva su to skloništa koja su carinski sindikati teškom mukom osvojili kako bi radnike barem malo zaštitili od neprekidnih povorki strojeva, kamiona, dizalica, pokretnih kontejnerskih nosača i ostalih lučkih pokretnih kranova pored kojih se čovjek doima poput makova zrna. Carina također raspolaže divovskim rendgenskim skenerom, Sycoscanom, kojim se može pregledati unutrašnjost metalnih romboidnih kutija. Budućnost ove aparature, smještene u neprimjetnoj zgradi u stražnjem dijelu terminala, uvelike ovisi o proračunskim kalkulacijama. Tristo šezdeset i jednog službenika carinskog ureda Le Havrea zapada zadatak ubiranja trošarina na duhan, alkoholna pića, naftne derivate, ali i poreza na dodanu vrijednost (PDV), kao i carinskih davanja pri uvozu u Europsku uniju i općeg ekološkog poreza. No njihovo djelovanje uključuje i borbu protiv krijumčarenja, krivotvorenja (ilegalna trgovina, prema navodima Svjetske banke, čini između sedam i deset posto svjetske ekonomije), protiv trgovine drogama, oružjem i toksičnim proizvodima. Raznorodna je to i na prvi pogled obeshrabrujuća zadaća za one koji gledaju kako neljudskom brzinom prolaze kamioni s tisućama kontejnera netom istovarenih s divovskih brodova. Tim više što 18 tisuća francuskih carinika raspolaže vrlo ograničenim sredstvima, sa samo dvjesto ureda razmještenih po teritoriju zemlje u kojima rade službenici u civilu i sa 270 nadzornih jedinica (carinici u uniformama). Tamo se obavljaju najrazličitiji poslovi. Zaposleni su upravni službenici, službenici za ubiranje davanja, istražitelji, nadzornici, informatičari, piloti zrakoplova i helikoptera, mornari, treneri pasa, znanstveni i tehnički stručnjaci. Uprava raspolaže i sredstvima obavještajne djelatnosti u prometu zemljom, zrakom i morem.

Zadatak: olakšavanje uvoza

No posljednjih je godina vodeće mjesto zauzela nova zadaća – poduprijeti konkurentnost poduzeća. I, preciznije, olakšati i osigurati međunarodnu trgovinu, prikupiti statističke podatke o francuskoj vanjskoj trgovini i provjeravati primjenu trgovinskih propisa Svjetske trgovinske organizacije. Na francuskom se terminalu fizička kontrola robe, u hangaru nazvanom “Pelikan”, rijetko vrši. Stoga je besmisleno očekivati legendarni “njuh” carinika na temelju kojeg bi on među brdima uokolo naslaganih “paketa” izdvojio i otvorio jedan kontejner. Služba za “ciljanje”, koja upravlja operacijama kontrole, prije svega se oslanja na informatičku obradu podataka. Ne postoje više gomile dokumenata otisnutih na papiru – carinske deklaracije koje podnose trgovci ili špediteri nižu se na ekranima sustava “Delt@”. Kada se među informacijama o utovaru, koje ponekad nadopunjuju podaci dobiveni istraživanjima, nakupi određen broj alarmantnih pokazatelja, sustav to signalizira cariniku koji potom može zatražiti provjeru. Carinik zatim pozove prijevoznika da sumnjivi kontejner donese na uvid u hangar “Pelikan”, gdje se odvija pregled. “Ne možemo otvoriti više od deset kontejnera po smjeni, odnosno u pola radnog dana lučkih radnika na terminalu”, priznaje, držeći kliješta u rukama, carinik Frédérick koji želi ostati anoniman. “To je očigledno malo naspram stotina ili tisuća kontejnera koji pristižu sa svakim brodom”. U Francuskoj se, kao i u ostalim europskim zemljama, pregleda manje od dva posto paketa[i], što je manje od jedan posto izvoza. U pregledu kojemu smo svjedočili kontrola se svodila na pregled dokumenata koji opisuju robu (čaše na stalku) i na otvaranje triju nasumično odabranih kartonskih kutija kako bi se utvrdilo jesu li informacije dane Carini u skladu s fizičkom robom.

“Zbog novih normi naš se posao svodi na olakšavanje uvoza i time, u konačnici, na deindustrijalizaciju naših krajeva,” objašnjava nam Serge Fouché, odnedavno umirovljeni zaposlenik područnog carinskog ureda Le Havrea. Logika “ciljanja” i informatiziranih provjera ga zbunjuje. “Europske su vijesti preplavljene sanitarnim skandalima, poput afere konjskoga mesa, koji ukazuju na ograničenja ovakvog pristupa. Kako osigurati zaštitu potrošača kada smo se odrekli mogućnosti fizičke kontrole robe i poduzeća na unutarnjem tržištu 28 zemalja bez granica?” Od kraja prošlog desetljeća, carinske uprave cijeloga svijeta, a među njima ponajprije one europske Carinske unije[ii], doživljavaju sporu i duboku promjenu koju su potakle i organizirale države članice Svjetske carinske organizacije. Ta se organizacija sastoji od 179 carinskih uprava (uključujući Europsku uniju kao cjelinu), preko kojih prelazi 98 posto svjetske trgovine. Svaki ugovor o slobodnoj trgovini, svi pregovori koji se zaključuju u sklopu SCO-a, imaju neposredan utjecaj na svakodnevni rad carinika i doprinose promjeni opisa posla.

Ubrzanjem trgovine, smanjenjem cijena prijevoza i usklađivanjem carinskih tarifa na granicama, državna sila koja je nekada zaustavljala da bi ubrala carinu pretvorila se u običnu kariku “logističkog lanca” koji, prema SCO-u, “uključuje sve djelatnosti koje posrednici i vlasti moraju provesti [za klijenta]”.[iii] U toj naizgled bezazlenoj rečenici opisan je očiti poremećaj: carinska se djelatnost nekada zasnivala na principu čvrstog odvajanja ovlasti državne uprave i trgovinskog svijeta. “Odsada”, pojašnjava glavni tajnik OMD-a, “sudjelujemo u procesu praćenja robe od točke njezina izvoza do točke uvoza, tijekom cijelog tranzita.” Novi ciljevi državnoj upravi postavljaju i nove zadaće – upoznati protok i sve sudionike, olakšati ulazni postupak robi čiji je uvoz legalan na određenom području. I sve osigurati.

Od napada u Sjedinjenim Američkim Državama 2001. godine, objašnjava Mikuriya, “države i uprave su te koje stvaraju uvjete pojačane sigurnosti međunarodne trgovine i njezinih sudionika. Javne vlasti moraju pažljivo nadzirati logistički lanac u cjelini, zajedno s poduzećima. To je značajan prekid s prošlom trgovinskom tradicijom. Nekada se kontrola proizvoda provodila isključivo prilikom njegova uvoza na teritorij. To je bila suština posla carinika”. Nakon 2001., američke sigurnosne instance shvatile su da će, ako otkriju kontejner pun eksploziva ili radioaktivnog materijala u trenutku njegova dolaska u morsku ili zračnu luku, već biti prekasno. Stoga je uprava uvela novi propis – svaki proizvod koji se šalje na američko tržište mora biti pregledan već na mjestu polaska, a ne više na odredištu. “Bilo je to”, zaključuje Mikuriya, “stvaranje koncepta vanjske granice.” To će postat suština sustava koji je 2005. osmislio SCO i koji se otada primjenjuje u većini zemalja članica (kojih je danas 166) i područja regionalne integracije. Prvenstveno se radi o Europskoj uniji koja je, od toga datuma, započela “modernizaciju” carinskih propisa zajednice (vidi okvir “Carine i Europska unija”).

Iako ideja kontrole paketa koji odlaze s pristaništa Šangaja ili Šenžena na prvi pogled djeluje logičnom, nedostatak joj je što je u potpunosti neprovediva. Tim više što proturječi jednom drugom imperativu svjetske trgovine – protočnosti. Ako većina trgovinskih aktivnosti i dalje traži sustav koji bi omogućio usklađivanje brzine i sigurnosti, trgovinskim i carinskim upravama potrebna je inteligentna zamisao koja bi, barem u teoriji, riješila tu delikatnu jednadžbu. Ako operacije fizičke kontrole kontejnera i deklaracija koštaju mnogo vremena i novca, dematerijalizirajmo ih! Paketi se gotovo i ne otvaraju. Umjesto toga, međunarodna norma (SAFE) pomiče djelatnost carinika prema analizi rizika i usporedbi informatičkih podataka o poduzećima i proizvodima. Više se ne pregledava kontejner istovaren s broda, već pouzdanost poduzeća koje ga uvozi, a s kojim se nastoji ostvariti odnos partnerstva.

————————————————————————————————————

Krenite, dogovoreno je!

U Francuskoj 831 poduzeće, od kojih stotinjak ostvaruje više od pola vanjske trgovine, uživa status ovlaštenog gospodarskog subjekta, koji olakšava carinske postupke. Godine 2012. u Europi je postojalo 10.649 certificiranih poduzeća, u SAD-u 10.325, u Japanu 482, a i Kina i Indija su nedavno uvele ovaj certifikat. Sljedeći korak (na kojemu se trenutno radi) sastoji se u povećanju broja sporazuma o međusobnom priznavanju između zemalja s certifikatom. Europska unija tako priznaje SAD i Japan, SAD priznaje Kanadu, Južnu Koreju, Japan, Jordan (znatan dio trgovine regije prolazi kroz tu zemlju), Novi Zeland. Kina, koja je trenutno u pregovorima s Korejom, Japanom i EU-om, već ima sporazum sa Singapurom, koji je pak potpisao sporazum s Kanadom, Korejom, Japanom. Trenutno je u pregovorima i sa SAD-om i Novim Zelandom. Brazil će steći status 2014. godine.

————————————————————————————————————

Brži i jeftiniji uvjeti carinjenja

Dakle, kada roba krene iz mjesta izvoza (recimo iz Šangaja) prema odredištu na europskom području (recimo Le Havre), uvoznik od izvoznika prima preddeklaraciju, “sažetu deklaraciju za ulazak”, dvadeset četiri sata prije utovara. Prima je i lokalna carina. Uvoznik, koji jamči za robu, obavještava odredišnu carinu putem informatiziranog sustava koji procjenjuje pouzdanost uvezenog kontejnera na temelju dobivenih podataka. Ako nakon bilježenja deklaracije nijedan carinik na radnom mjestu iza svog terminala za nadzor ne prijavi anomaliju, program automatski dopušta preuzimanje robe, bez prethodne kontrole. Provođenjem takvog sustava, vrijeme koje protekne od analize deklaracije do odobrenja isporuke kraće je od pet minuta (četiri minute i 46 sekundi). Kako bi mogao funkcionirati, proces uključuje usklađivanje podataka iz elektroničkih deklaracija o utovaru robe na polasku, u tranzitu i po dolasku na odredište, zatim usvajanje zajedničkih kriterija među carinama po pitanju upravljanja rizikom, provjeru robe divovskim skenerima na polasku (točnije samo jednog dijela robe) i davanje prednosti poduzećima koja se, na ponudu carine, registriraju u sustavu.

Tako od 2008. u svim državama Europske unije prijevoznici, logističari, morske luke, zračne luke, carinski posrednici te uvozna i izvozna društva mogu od carinskih vlasti tražiti dozvolu koja im omogućuje administrativne i financijske privilegije. Status ovlaštenog gospodarskog subjekta[iv], koji se dodjeljuje nakon revizije poduzeća, svojim primateljima jamči brži pristup carinskim uslugama, pojednostavljenje ulaznog postupka, centralizirano carinjenje, smanjenje obaveze podnošenja podataka itd. “Less control, fast entry” (“Manje kontrole, brzi ulazak”), oduševljava se kroz osmijeh ganuti Algirdas Šemeta, europski povjerenik odgovoran za poreze i carine. Laureat nagrade Adam Smith za 2012., koju dodjeljuje udruga Green Budget Germany, smatra da je vrijeme za “ekonomsku akciju” i “potporu poduzećima”. Bruxelles poziva carine svih zemalja da potaknu privlačnost svojih teritorija tako da trgovcima ponude sve brže i jeftinije uvjete carinjenja. Trebale bi nastojati skratiti vrijeme zaustavljanja robe, što je osnovni uvjet za trgovinske strategije temeljene na principu “točno na vrijeme”.

Ovo je paradoksalna uputa carinskoj upravi, jer podrazumijeva da s jedne strane poništi ono što s druge treba napravi, što dovodi do sukoba među službama koje ponekad, čini se, slijede međusobno nepomirljive ciljeve. U Francuskoj od 2007/2008. službe provode proturječne politike: jedne su usmjerene prema kontroli, rješavanju sporova i borbi protiv krijumčarenja, a druge na “ekonomsku aktivnost”, nuđenje usluga revizije poduzećima kako bi dobila certifikat ovlaštenog gospodarskog subjekta i pružanje drugih usluga savjetovanja. U dogovoru s trgovinskim i industrijskim komorama, one besplatno (na trošak poreznih obveznika) daju potporu tvrtkama u postupku pojednostavljivanja i olakšavanja ulaza na domaće tržište.

————————————————————————————————————

Carine i Europska unija

Modernizirani carinski propisi, koji su na snazi od 2008., postat će od 1. studenoga 2013. carinski propisi Unije. Tom se izmjenom prvenstveno namjerava korpus prilagoditi “elektroničkom okruženju carina i trgovačkih razmjena, te ga regulirati”, prije svega formalizacijom statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta (vidi okvir “Krenite, dogovoreno je!”), centraliziranog carinjenja itd.
Oko 17 posto međunarodne trgovine (dvije milijarde tona robe) prolazi kroz europsku carinsku upravu. Ona je 2011. obradila gotovo 245 milijuna carinskih deklaracija (140 uvoznih, 95 izvoznih) i izvršila 8,3 milijuna kontrola dokumenata i fizičkih kontrola. Zbog tih su kontrola 90.000 puta zadržani tereti osumnjičeni za kršenje prava intelektualnog vlasništva (115 milijuna artikala).
U zemljama članicama EU-a 2011. bilo je zaposleno oko 125.000 carinskih službenika. Više od tisuću radnih mjesta raspoređeno je duž granica 27 zemalja (kopnenih, zračnih, morskih). Carinske uprave doprinose financiranju s otprilike 13 posto europskog proračuna, čiji se iznos procjenjuje na 16,6 milijardi eura.
Izvori: službe Europske komisije

————————————————————————————————————

Od kontrole prema “partnerstvu”

“U teoriji bi te dvije politike trebale surađivati, potičući jedna drugu”, objašnjava Nadège Lebourdier, upraviteljica Glavne carinske uprave u Montreuilu zadužena za velika poduzeća. “No to je u stvarnosti mnogo kompliciranije.” Doista, objašnjava bivša carinica, “Carina provodi revizije dok istodobno gradi partnerstva s onima koje kontrolira. To više nije kontrola. Ulazeći u poslovanja poduzeća, naša uprava redovito utvrđuje mogućnosti krijumčarenja, namjernog ili slučajnog”. Njezino djelovanje nalaže kontrolu i, po potrebi, zaustavljanje. “Moramo se boriti protiv negativne slike koja se o nama stvara u poduzećima: potreba zadobivanja povjerenja poduzeća ekonomskim djelovanjem, a zatim povratak u ta ista poduzeća radi sankcioniranja i kontrole – to je vrlo osjetljiv proces. Neki čak govore da je taj posao shizofren”, priznaje. “Poduzeće mora znati s kojom vrstom carinika ima posla. A to nije uvijek jasno.”

Možemo li iz toga zaključiti da bi sve uže partnerstvo između carina i poduzeća onemogućilo provedbu propisa? “Treba shvatiti da se tu radi o zanemarivanju javnih službi na račun trgovine i privatnih poduzeća”, analizira Sébastien Gehan. Glavni tajnik sindikata carine smatra da “sadašnje preusmjeravanje sredstava i potkopavanje zadaća znači da se Carinu želi natjerati na samoubojstvo po kratkom postupku”. Prema njemu, upute carinskoj upravi su sljedeće: “Treba manje prijavljivati i ubirati, uključujući i posredna naplaćivanja, sve u cilju smanjenja poreznih opterećenja poduzeća. Privatnim tvrtkama se dakle smanjuju troškovi i olakšava poslovanje, u ime konkurentnosti koja je najviši prioritet.” U jednom broju časopisa udruge poslodavaca posvećenom carini dolazi se do istih zaključaka, samo s puno više veselja zbog recentnog smjera razvoja carinske službe.[v] “Glavna carinska uprava radi na ambicioznoj i djelotvornoj modernizaciji”, klicala je Laurence Parisot, tadašnja predsjednica udruge poslodavaca. “Otvorila se prema poduzećima i aktivno komunicira (…). Povelja o carinskoj kontroli, u čijem je stvaranju udruga poslodavaca aktivno sudjelovala, značajan je korak ovog procesa.”

U Le Havreu, Romain Noël, glavni zagovornik carine kao službe pomoći poduzećima, dijeli taj entuzijazam. “Manje kontrole – bolja kontrola. Ili čak: bolja kontrola, dakle manje kontrole”, ponavlja. U kojemu smislu? “Moramo olakšati prolaz robe i ne zaostajati za Antverpenom, Rotterdamom ili Hamburgom. Tamo se roba može poslati s lučkog terminala u dva sata. I ovdje to možemo. To treba objasniti ljudima.” Jer u konačnici, “vrijeme je novac”. Ponuditi najbolje tarife i olakšanja pri carinjenju u sklopu lučke konkurentnosti, kao i jamčiti povećanu sigurnost za robu, to je svakako sasvim novi posao za carinike. “Shvaćam da to zabrinjava neke od njih”, objašnjava Nicole Bricq. Ministrica vanjske trgovine zadužena je za carinu zajedno s Pierreom Moscovicijem, ministrom privrede i financija. Uz pratnju dvoje savjetnika, zabrinutih i opreznih oko sadržaja rasprave, ministrica inzistira: “Ovdje se događa eksplozija svjetske trgovine. Carinicima nudimo priliku da budu u središtu tog fenomena.” Zatim dodaje podrugljivo: “Ili možemo umjesto toga zatvoriti granice. Pa raditi svoj posao kao u 19. i 20. stoljeću!”

“Carinske procedure nikada nisu kočile izvoz”, odgovara Morvan Burel iz sindikata carine. “Dapače, kontrole se gotovo nikada, osim iznimno, ne odnose na ono što odlazi s teritorija zemlje, već gotovo isključivo na ono što u nj ulazi”, objašnjava. “Svim tim sredstvima za podršku i potporu nije dakle u cilju povećati konkurentnost francuskih izvoznih poduzeća, već potaknuti prodor uvezene robe na unutarnje tržište.”

Na platformi luke Port 2000 u Le Havreu pristaje kontejnerski brod “Kristofor Kolumbo” i već se pokreću divovski pokretni kranovi kako bi s njegovih mostova istovarili nekoliko tisuća “paketa” punih naočala, kozmetičkih proizvoda, igračaka, stolova za glačanje, pločica ili pak granita. Ocarinjeni u četiri minute i 46 sekundi, paketi napuštaju luku kako bi u dvadeset i četiri sata napunili police supermarketa.

S francuskog prevela: Dora Slakoper



[i] François Ruffin, “Contre le dumping social, fiscal, environnemental: Vive les douaniers?” (“Protiv socijalnog, poreznog i ekološkog dampinga: živjeli carinici?”), Fakir, Amiens, travanj 2011.

[ii] Carinska unija, osnovana ugovorom iz Rima 1957. i provedena 1968., ukida carinska davanja na unutarnjem tržištu i ustanovljuje jedinstveni sustav oporezivanja pri uvozu.

[iii] “Direktive o upravljanju integriranim logističkim lancem”, spis SCO-a, lipanj 2004.

[iv] Tri su statusa ponuđena poduzećima: pojednostavljenje carinskih postupaka, sigurnost i zaštita ili kombinacija tih dvaju.

[v] “La Douane au cœur des nouvelles régulations économiques” (“Carina u središtu novih gospodarskih propisa”), časopis Les Cahiers de la compétitivité, posebno izdanje, studeni 2010.