Julija Kranjec

Sudeći po medijskom praćenju nedavnog slučaja tučnjave u zagrebačkom naselju Dugavama, problematika tražitelja azila u hrvatskoj se javnosti percipira, prije svega, kao fenomen iz sfere crne kronike. Skori ulazak Hrvatske u EU značit će pojačani dotok tražitelja azila, a dosadašnja državna politika, neadekvatne prakse zbrinjavanja i često ksenofobne reakcije dijela javnosti ne obećavaju skoro rješenje jedva osviještenog problema

Šašna Greda, revitaliziran bivši izbjeglički kamp nedaleko Siska, na simboličkoj razini obilježava početke razvoja sustava azila u Hrvatskoj. Za posljednjeg rata, to je bilo mjesto masovnog dolaska i dom prisilno raseljenih izbjeglica iz zemalja nekadašnje Jugoslavije i prognanika iz Hrvatske. Nakon rata, tih dvadeset baraka postaje privremeni dom drugih izbjeglica – onih iz dalekih azijskih, afričkih, istočnoeuropskih i bližih balkanskih područja. Mjesto utočišta i sigurnosti, Šašna Greda istovremeno je bila i mjesto predugog i uglavnom uzaludnog iščekivanja zakonske zaštite, budući da u to vrijeme Hrvatska još nije poznavala institut azila, a bolje rješenje nije postojalo jer za tako nešto nije bilo političke volje.

Šengenski režim i jačanje kontrole granica Tvrđave Europe Hrvatsku su učinili još značajnijom rutom i za tražitelje utočišta posljednjom opcijom prije deportacije. Hrvatski sustav tada definitivno nije bio spreman na njihov prihvat. Iako je nekadašnja Jugoslavija bila prva socijalistička zemlja koja je potpisala Konvenciju Ujedinjenih naroda o statusu izbjeglica iz 1951. godine i Protokol uz Konvenciju iz 1967., nikada nije uspostavila sustav azila. Nakon raspada socijalističke Jugoslavije, nove države počele su stvarati svoje vlastite pravne sustave i politike, ali razvijanje instituta i politika azila došlo je na red tek kasnije.

Za razliku od zapadnih zemalja, Hrvatska do trenutka kada je započela proces pridruživanja Europskoj uniji nije imala tradiciju azilnog sustava i nedostajale su joj osnovna institucionalna infrastruktura i pravna regulativa potrebna za priznavanje azila kao oblika pravne i političke zaštite što se dodjeljuje onim izbjeglicama koji su proganjani ili osjećaju osnovani strah od proganjanja zbog pripadnosti određenoj rasi, naciji, vjeri i određenoj društvenoj skupini ili zbog političkog mišljenja. To ne samo da je vodilo ozbiljnom nerazumijevanju u pitanjima odgovornosti i nadležnosti u zaštiti izbjeglica, već i kršenju međunarodnog prava, primjerice u slučajevima protjerivanja osoba u ona mjesta i područja gdje bi njihova sigurnost i život bili ugroženi. Upravo je takva situacija, uz europske pritiske za implementaciju reformi koje izričito definiraju obavezu Hrvatske da razvija svoje politike migracija, azila i viza u skladu s europskim standardima, izvršila svojevrsni pritisak na izgradnju hrvatske politike azila.

Izgradnja hrvatske politike azila

Taj proces u Hrvatskoj je započeo 2003. godine donošenjem Zakona o azilu, koji je označavao jedan od prvih koraka u potpori “izgradnji Tvrđave Europe”, točnije jednu od prvih i nužnih stepenica kojima se Hrvatska trebala popeti do utvrde “odabranih”. Tri su se stvari pokazale ključnima u tom procesu: interesi zapadnoeuropskih zemalja za zatvaranje i osiguranje istočnih granica EU-a, promicani kroz različite bilateralne i multilateralne procese i sporazume; zabrinutost zemalja Srednje i (Jugo)istočne Europe, pa tako i Hrvatske, za njihovu transformaciju u “tampon-zonu”, kao direktnu posljedicu zaustavljanja neželjenih stranaca na njihovom putu na zapad; promjene u politici proširenja EU-a, gdje je prihvaćanje restriktivnog acquisa zemalja kandidatkinja u području azila i imigracije postalo jedno od središnjih pitanja u predpristupnoj strategiji.

Važan trenutak koji je obilježio rasprave oko prvog Zakona o azilu bilo je stalno isticanje saborskih zastupnika kako je to “daljnji civilizacijski iskorak koji svjedoči o tome da je Hrvatska doista demokratska zemlja”, no istodobno i unisono mišljenje da treba jasno razgraničiti status azilanata i izbjeglica. Da budemo precizni, azilanti jesu izbjeglice, no zbog velikog broja odobrenih izbjegličkih statusa, uglavnom bosanskohercegovačkim državljanima tijekom rata 1990-ih, svi klubovi zastupnika, što iz ideoloških a što iz financijskih razloga, ni u kojem slučaju nisu htjeli dopustiti da zakon prođe bez tog jasnog razgraničenja, jer je to značilo osigurati drugačiji, odnosno bolji status izbjeglicama koji su etnički Hrvati u odnosu na sve ostale. Iako danas na pragu ulaska u EU, Hrvatska se još ne doživljava kao odredišna zemlja za migrante (dobrovoljne i prisilne). Premda statistike pokazuju porast broja stranaca, Hrvatska je primarno zemlja tranzita, ali i emigracije. Kada promatramo migracijske rute koje zahvaćaju Hrvatsku u posljednjih nekoliko godina, primjetne su velike promjene u odnosu na dugogodišnje prakse migriranja u, iz i kroz Hrvatsku. Budući da se Hrvatska od 2004. godine nalazi na šengenskoj granici, budući da je zbog svog smještaja na razmeđi Istoka i Zapada te budući da ima dugu granicu s Italijom (obećanom zemljom) na moru i s Bosnom i Hercegovinom (zemljom s neuređenim kako državnim tako i azilnim sustavom) na kopnu, postala je važno odredište na mapi suvremenih migracijskih tokova. Tu važnost prepoznaje i sama Europska unija, pa je mnogo financijskih sredstava i napora uloženo u razvoj mehanizama granične policije i nabavu visokosofisticirane opreme za nadzor i kontrolu granica. Posljedice takvih ulaganja u zaštitu Tvrđave Europe vidljive su i po padu broja ilegalnih prelazaka granice posljednjih deset godina (iako je u 2012. ponovno zabilježen porast).

Jedna od tih promjena je značajan porast broja tražitelja azila u Hrvatskoj u posljednje dvije godine, što je u velikoj mjeri posljedica krize, koja je osobito pogodila južne zemlje EU-a, pa su tako Grčka i Italija ponajviše izgubile na percepciji željenih odredišta. Odraz krize u grčkom društvu ponajprije je uočljiv kroz snižavanje kvalitete života, pad standarda zaštite prava migranata, značajno smanjenje mogućnosti rada i zarade, ali i mobilizaciju netrpeljivosti spram imigranata, odnosno sve izraženiju ksenofobiju i rasizam. Zbog sve težih uvjeta života imigranata, prije svega fizičke i ekonomske nesigurnosti, velik broj njih nastoji čim prije otići iz Grčke i doći do zapadnih zemalja članica EU-a. Ta situacija dovela je do nove pojave: najveći broj neregularnih migranata dolazi iz Grčke, preko Albanije i Srbije do Hrvatske, pokušavajući se preko Slovenije i Italije probiti dalje put Zapadne Europe. Osim toga, posljedice ratova i sukoba u neposrednom europskom susjedstvu itekako su utjecale na broj i vrstu migranata u posljednje dvije godine.

S jedne strane, te promjene potakle su strahove od “epidemije” izbjeglica i migranata, dok se s druge, ljudskopravaške i aktivističke perspektive, mobilizirao određen broj građana i nevladinih organizacija u borbi za osnovna ljudska prava izbjeglica, implementaciju osnovnih zakonskih propisa, uključujući pravedne i nepristrane azilne procedure, te za uspostavu administrativne i organizacijske infrastrukture za zaštitu izbjeglica. Iako je 2003. godine zakonom uveden institut azila, prva važna strukturna promjena u politici azila dogodila se tek u lipnju 2006., kada je otvoreno privremeno Prihvatilište za tražitelje azila u Kutini. Uređenjem dotadašnje policijske postaje uspostavljen je posve nov, ozbiljniji standard prihvata i zbrinjavanja tražitelja azila. Kutinsko rješenje bilo je zamišljeno kao privremeno – postojale su naznake da će Ministarstvo unutarnjih poslova ubrzo otvoriti trajnu lokaciju za prihvat i smještaj tražitelja azila na području grada Zagreba ili Zagrebačke županije, koja bi svojim kapacitetima i standardima zadovoljavala potrebe Hrvatske te potrebe tražitelja azila. To se međutim do danas nije ostvarilo. Umjesto toga, otvorena su još dva nova privremena prihvatilišta, budući da je broj tražitelja azila peterostruko veći od postojećih smještajnih kapaciteta.

Paradigma Prihvatilišta u Kutini

Otvaranje Prihvatilišta u Kutini iz nekoliko se razloga pokazalo simptomatičnim za daljnji razvoj sustava azila. Već i sama činjenica da je Prihvatilište nastalo prenamjenom policijskog objekta oko tri kilometra dislociranog od grada Kutine, uz vrlo frekventnu prometnicu, upućuje na nedovoljnu posvećenost, osjetljivost i brigu za “druge”, ali i preslikava način funkcioniranja sustava azila u EU-u. Kao što je to bio slučaj sa Šašnom Gredom i kao što je to slučaj s velikom većinom prihvatnih centara u Europi, tako je i u Kutini objekt izoliran od urbanog i socijalnog života zajednice, a duga, beskonačno ravna cesta podsjeća na proceduru čekanja rješenja o zatraženom azilu. Fizičku udaljenost nadopunjuje i informacijska izoliranost, odnosno nepostojanje tehničke i informatičke opreme koja bi stanovnicima Prihvatilišta omogućila komunikaciju s obitelji i prijateljima te praćenje društveno-političkih zbivanja u Hrvatskoj i njihovim zemljama porijekla. Pored toga, Prihvatilište oskudijeva u programima i sadržajima kojima bi tražitelji azila ispunili vrijeme boravka i kojima bi im bila dana podrška u integraciji. Nažalost, situacija se ponovila i prilikom otvaranja Prihvatilišta u Zagrebu. Prekapacitiranost, uz nedostatak programa i sadržaja, te neadekvatno informiranje, doveli su do vrlo napetih situacija između lokalnog stanovništva i tražitelja azila u Kutini i Zagrebu. Predizborne kampanje za lokalne izbore dodatno zaoštravaju retoriku i atmosferu oko ove teme – politički se govori očito “usklađuju” sa svojim uzorima u EU-u.

Ni odabir prvotne lokacije smještaja za tražitelje azila nije dočekan s dobrodošlicom, upravo suprotno, rasprave su se uglavnom koncentrirale oko pitanja sigurnosti, predrasuda i nepoželjnosti, dok se dimenzija humanosti, ljudskih prava i solidarnosti s ljudima u nevolji gotovo nije spominjala. Pritom posebno zabrinjava nedostatak samorefleksije s obzirom na bogatu povijest emigracije hrvatskih građana, koji su se našli u gotovo istim situacijama progona zbog političkog mišljenja, nacionalnosti ili ratova. Kao prva značajnija lokacija odabrana je Stubička Slatina, čije se stanovništvo vrlo glasno pobunilo protiv izgradnje prihvatilišta i dolaska stranaca u njihovu sredinu. Prema anketi provedenoj 2004. godine među stanovnicima Stubičke Slatine, 71 posto njih nije se slagalo s izgradnjom centra u njihovom mjestu, opravdavajući to stavom o azilantima kao “kriminalcima koji prodaju drogu”, kao “sirotinji, bolesnim i čudnim ljudima ili nasilnim ljudima druge rase”. Bilo je i onih koji su izbjeglice nazvali robijašima i drogerašima, te izjava poput: “Tražitelji azila trebaju biti odvojeni od hrvatskog društva i od djece, jer su nepoželjni i ugrožavajući” ili “Ne želim to u svom dvorištu i točka.” Ako u obzir uzmemo širi europski kontekst, možemo vidjeti da ksenofobni i rasistički sentimenti nisu iznimka. Potreba za suradnjom unutar EU-a u području azila bila je od početka predstavljena kao nužna kompenzacijska mjera za ukidanje internih graničnih kontrola, a u svrhu očuvanja unutarnje sigurnosti i stabilnosti. Posljedica takvog stava je da su izbjeglice, zajedno s teroristima i međunarodnim kriminalcima, stavljeni u istu kategoriju “opasnosti”.

U gradu Kutini i zagrebačkom naselju Dugavama, uslijed povećane vidljivosti i broja te velike fluktuacije tražitelja azila, u posljednje vrijeme često možemo čuti negativne reakcije dijela stanovništva prema tražiteljima azila, ali i prema institucijama koje su ih “prevarile” smjestivši prihvatilišta u njihovu lokalnu zajednicu bez prethodnog informiranja. Vidljivo je kako se stavovi prema ljudima koji bježeći upravo od istih pojava za koje ih u Hrvatskoj optužuju – kriminala, rata, diskriminacije, rasizma, bolesti – uopće nisu izmijenili. Primjerice, često se može čuti kako su tražitelji azila prenosioci bolesti, iako je činjenica da je kroz sve ove godine samo jedna osoba oboljela od tuberkuloze, ili da se stopa kriminala povećala dolaskom većeg broja tražitelja u te lokalne zajednice, premda podaci MUP-a govore sasvim suprotno. Nažalost, ti stavovi dodatno su potaknuti tendencioznim i ksenofobnim medijskim izvještavanjima, koncentriranim isključivo na prikaz tragičnih i negativnih događaja.

Zbog nedostatka kapaciteta u otvorenim tipovima prihvatilišta, veći broj tražitelja azila boravio je do otvaranja Prihvatilišta u Kutini, ali i nakon toga, u Prihvatnom centru za strance Ježevo, čija je namjena prvenstveno zadržavanje i deportacija osoba koje bivaju uhvaćene u nezakonitom prelasku državne granice ili boravku na području Hrvatske. Ježevo je nekadašnji motel na bivšem autoputu Zagreb – Beograd, koji je u predratnom razdoblju imao funkciju tranzitne stanice i bio odmaralište za umorne putnike i vozače. Sličnu funkciju dobio je ponovno 1997. godine, kada je preuređen u Prihvatni centar za strance, samo što sada smještaj i boravak “umornih putnika” nije dobrovoljan, već prisilan. U prvom razdoblju postojanja, Centar je bio okružen žicom unutar koje su “nepoželjni gosti” čekali odluku o vlastitim sudbinama, no barem su imali pogled na svijet oko sebe – otvorenu cestu i jurnjavu automobila. Već nekoliko godina Ježevo je okruženo visokim zidom s bodljikavom žicom i brojnim kamerama, valjda da bi se “umornim putnicima” poslala jasna poruka o dobrodošlici. O dobrodošlici ne samo u Hrvatsku, koja još uvijek izvana brani Tvrđavu, nego i u toliko željenu Europsku uniju, jer upravo ona, financirajući utvrđene tamnice za nepoželjne, nastoji obraniti svoj teritorij i osnovno počelo “slobodnog protoka ljudi, robe i kapitala”.

Povijest europske politike prema migracijama

U posljednja dva desetljeća očite su značajne promjene u europskim politikama prema migracijama općenito i tražiteljima azila posebno, a tiču se reorganizacije teritorijalnih granica u Europi te postupne transformacije sustava međunarodne suradnje u zaštiti izbjeglica. Iako se korijeni prava na azil vuku još od antičkih naroda, princip davanja utočišta, odnosno azila kasnije je prihvatila Katolička crkva i odigrala značajnu ulogu u njegovu afirmiranju. Od institucionalizacije 1950. godine, međunarodni izbjeglički režim prošao je kroz nekoliko značajnih faza razvoja. U prvoj fazi, problem izbjeglica bio je ograničen samo na osobe i događaje u Europi, odnosno na reparacije izbjeglicama tijekom Drugoga svjetskog rata i hladnoratovske obračune između zapadnih vlada koje su ohrabrivale i raširenih ruku dočekivale sve veći broj izbjeglica, protivnika političkih sustava iz Središnje i Istočne Europe, kako bi ih ideološki oslabili i postigli politički legitimitet. Šezdesete i početak sedamdesetih godina obilježila je promjena fokusa na zemlje Trećeg svijeta zbog rapidnog rasta broja prisilnih migranata potaknutih dekolonizacijom i borbama za odcjepljenje. Postojanje milijuna izbjeglica potaknulo je uvođenje prvih značajnih promjena u međunarodnom izbjegličkom režimu nakon Drugoga svjetskog rata – proširenje kategorija osoba koje su uživale međunarodnu zaštitu, budući da većina tih izbjeglica nije udovoljavala kriterijima Ženevske konvencije, jer nisu bili žrtve pojedinačnih progona, već masovnog bijega. U trećoj fazi, nakon opće stanke u radničkim imigracijama ranih 1970-ih, došlo je do uvođenja prvih administrativnih reformi u politike azila na Zapadu. Ekonomska recesija početkom 1970-ih i multiplikacija uzroka i regija podrijetla te, za razliku od 1960-ih, multiplikacija tokova i povećanje mobilnosti i informiranosti, doveli su do direktne izloženosti industrijskih zemalja i početka uvođenja restriktivnih mjera u propise o azilu. Slijedom toga, kako bi olakšala domaće azilne procedure i ograničila priljev tražitelja azila u zemlje članice, Europska unija je pitanja imigracije i azila stavila na dnevni red međunarodnih pregovora vezanih uz projekt jedinstvenog tržišta. Fazu koja počinje sredinom 1980-ih i još uvijek traje, obilježava smišljena sveobuhvatna reorijentacija izbjegličkih politika putem uvođenja restriktivnih reformi na nacionalnom nivou i potrage za koordiniranim rješenjima na europskom nivou. Potaknuti rastućim brojem tražitelja azila i krajem Hladnog rata, ova nastojanja vodila su implementaciji regionalnog europskog izbjegličkog režima, koji je redefinirao tradicionalna pravila, norme i principe zaštite izbjeglica, te postao sastavnim djelom politike EU-a. Zbog svega toga, ovaj proces poznat je i kao “izgradnja Tvrđave Europe”, koji je pitanje izbjeglica iz originalnog konteksta ljudskih prava pomaknuo prema sferi unutarnje sigurnosti i kontrole, a pojedinačni zahtjevi izbjeglica postali su sekundarni u odnosu na reduciranje imigracije i očuvanje suverenosti pri kontroli ulaska stranaca. Suštinska svrha suradnje bila je otežavanje azilne procedure putem dviju grupa mjera: borbe protiv ilegalnih imigracija i smanjenja broja tražitelja azila kroz ograničavanje pristupa na teritorij i uspostavljanja sustava redistribucije tražitelja azila između zemalja. Takvom politikom i jasnim pozicioniranjem u odnosima moći, zemlje EU-a učinkovito su smanjile vlastitu izloženost tražiteljima azila, izbjeglicama i migrantima te proširile svoj interni sustav redistribucije u procesuiranju zahtjeva za azil na susjedne zemlje, željne članstva u EU-u. Upravo te zemlje koprcaju se u shizofrenoj situaciji između zaštite ljudskih prava i restrikcije (oboje zahtijeva EU), želeći istovremeno kroz “regulatorno natjecanje”, u kojemu svaka nastoji biti restriktivnija od svog susjeda, smanjiti svoju izloženost izbjegličkim tokovima.

Iako iskustvo i statistika nedvojbeno pokazuju kako izbjeglice uglavnom ostaju blizu svoje zemlje porijekla i da su države u okruženju te koje ugošćuju najveće izbjegličke skupine, tako da zemlje Zapadne Europe nemaju ni približno toliki broj tražitelja azila, prije opisani procesi neminovno dovode do situacije kada će Tvrđava Europa, zbog svojih graničnih kontrola i vizne politike, onemogućiti ulazak tražitelja azila na svoj teritorij, te će ih, s druge strane, primjenom pravila “treće sigurne zemlje”i redistribuirati još istočnije i južnije – u ona područja gdje njihova osnovna ljudska prava nisu zaštićena. Primjer toga je praksa imigrantima poželjnih zemalja da svoje detencijske centre grade izvan granica EU-a, pa je tako poznato kako Francuska i Španjolska uvelike financiraju gradnju centara u Maroku, Italija u Libiji, a nerealizirani plan Velike Britanije iz 2006. godine je gradnja detencijskog centra u Hrvatskoj. Nama bliži, no za ljudska prava nimalo prihvatljiv primjer, stav je naglašen u novoj Migracijskoj politici Hrvatske kako “najučinkovitiji alat i instrument za suzbijanje neregularnih migracija jest dosljedna primjena readmisijskih sporazuma”ii. Ovim stavom pokazuje se suštinsko nerazumijevanje uzroka migriranja, čime se dolazi do apsolutno licemjernog zaključka i rješenja. Primjerice, u Hrvatskoj četvrtinu ukupnog broja neregularnih migranata u 2012. čine osobe iz Afganistana, zemlje u kojoj zbog postratne političke, društvene i ekonomske situacije postoji čitav kompleks individualnih razloga za migriranje: nasilje, nesigurnost, nezaposlenost, siromaštvo, prirodne katastrofe… Premda je jasno da ljudi ne bježe iz svojih domova u neizvjesnost ukoliko su im zadovoljene (bar osnovne) životne potrebe, hrvatska vlada u svom strateškom dokumentu ne nudi rješenje u vidu razvojne pomoći i podrške ljudima u toj zemlji (izgradnjom infrastrukture, poticanjem proizvodnje, povlačenjem vojske, izgradnjom povjerenja), već svojim vojnim snagama aktivno sudjeluje u održavanju takvog stanja, a “najučinkovitije” rješenje za pojedince koji uspiju pobjeći od takvih uvjeta života nalazi u – njihovom vraćanju u nesigurnost.

Čini se da podaci kako oko 80 posto tražitelja azila Hrvatsku napusti prije okončanja postupka, kako je dvadesetak osoba kojima je dodijeljena zaštita u Hrvatskoj otišlo dalje u Europsku uniju, te kako se jedan azilant vratio u zemlju porijekla radije nego da nastavi život ovdje, najbolje govore o stanju u sustavu azila i dobrodošlici koju tražiteljima azila nudimo.

* Julija Kranjec radi u Centru za mirovne studije na temama azila, stranaca, integracije i migracija.

i Sigurna treća zemlja je zemlja u kojoj je stranac boravio prije dolaska u zemlju azila, u kojoj je mogao dobiti zaštitu te je u njoj siguran od proganjanja (uključujući poštivanje načela non-refoulement). Procjena je li neka zemlja sigurna zemlja podrijetla temelji se na izvještajima UNHCR-a, Vijeća Europe, država Europske unije i relevantnih međunarodnih organizacija. Vlada Republike Hrvatske utvrđuje listu sigurnih trećih zemalja i objavljuje je u Narodnim novinama. Međutim, ona još nije utvrđena.

ii Sporazum o suradnji između država, a vezano uz tranzit odnosno predaju i prihvat osoba koje bez odobrenja borave na teritoriju druge ugovorne stranke.