Iva Marčetić

Neoliberalni common sense i na planu prostorne politike i planiranja opću dobrobit prepoznaje samo kao nusprodukt djelovanja kapitala. Iz toga slijedi politika legislativnog pogodovanja profitno motiviranim investicijama, nauštrb egalitarne prostorne politike i inkluzivnih procesa odlučivanja

Kada eksploatirate osobu kao dužnika, a ne kao radnika, imate veoma drugačiji tip odnosa. Rad postaje nevidljiv. Eksploatacija postaje nevidljiva.

Silvia Federici

Objavljena je tema arhitektonskog bijenala u Veneciji za 2014. godinu: “Osnove”. Iako ova bijenalska manifestacija reprezentacije arhitekture nema ulogu formiranja razmjenskih vrijednosti medija na način na koji to ima umjetničko bijenale, dakle nije operativno formativna, najveća arhitektonska izložba generira (i ponavlja) prevladavajuće diskurse. Našalivši se, najnoviji glavni kustos Rem Koolhaas pojasnio je temu kao “hodnici, prozori i vrata”, dok u malo ozbiljnijem tonu tvrdi da se “arhitekti trebaju prestati baviti sobom i početi baviti arhitekturom”. U pokušaju razumijevanja ovakve distinkcije pretpostavit ćemo da se radi o akcentu na arhitekturu opipljivih zanatskih osnova i nevidljivih radnika koje za potrebe paradigme ostavljamo po strani. Opipljivog grada i nevidljive eksploatacije.

Na primjeru stambenih politika Republike Hrvatske pokušat ćemo pojasniti na koji način se kroje osnove arhitektonskog djelovanja (ideja i operativa) putem dominantnih paradigmi koje se generiraju unutar struke pod utjecajem onih mehanizama koji u određenim povijesnim kontekstima preuzimaju moć nad teritorijem i kako se ova moć instrumentalizira zakonodavnim okvirom. Pacificiranje arhitekata kao pukih promatrača i djelatnika pod geslom prirodnosti zatečenih odnosa svakako mora zanemariti ulogu radnika u arhitekturi u raspravi o arhitekturi i distancirati se od eksploatacije u svojim redovima. Na isti način na koji se distancira od spoznaje da je dominantni način proizvodnje grada eksploatativan i prihvaća svođenje uzusa struke na “apolitično” ispunjavanje zahtjeva vladajućih ekonomsko-političkih klasa uslijed “prirodnosti” takvog odnosa. Nakon nekoliko godina krize i novog vala zakona koji zanemaruju bilo kakvo planersko znanje, regulativu i utjecaj, strukovne udruge u Hrvatskoj konačno se udružuju s civilnim inicijativama i upošljavaju svoje znanje na terenu. No možda baš u trenutku kada je potrebno zbiti redove kako bi se spriječile po prostorne resurse štetne posljedice Zakona o strateškim investicijama, treba razmotriti kako je uopće došlo do situacije u kojoj planer postaje izlišan, a društvena dobrobit mjerljiva u zaradi od rasprodaje javnog dobra.

Idejna i operativna razina

Najnovijem zakonu iz neoliberalne radionice Vlade, Zakonu o strateškim investicijama, o kojem je bilo mnogo rasprave u medijima, pridružit ćemo i Zakon o porezu na nekretnine, kako bismo donekle mapirali zakonodavni okvir koji instrumentalizira odnose prema prostornim resursima, kao i samu ideju o djelovanju arhitekture. Zakon o strateškim investicijama predstavlja kulminaciju niza pravnih akata deregulacije planiranja stoga što potpuno zaobilazi njegove operativne temelje i procedure, dok Zakon o porezu na nekretnine predstavlja krajnji domet umješnosti državnih stambenih politika. Navedeni slijed započinje još krajem osamdesetih godina, a pravno je instrumentaliziran tijekom posljednje dvadeset i tri godine, stoga za jasniji uvid u uzroke i posljedice ovakvih zakona treba promotriti kakav tip “urbanog ponašanja” normaliziraju i što u konačnici mijenjaju, odnosno uspostavljaju.

Osamdesetih godina, pod pritiskom velikih građevinskih firmi, nezavisnim planerskim uredima omogućeno je da rade planove van gradskih planerskih institucija i na onim dijelovima grada za koje je postojao poznati investitor, što u prijevodu znači da su građevinske firme “počele izrađivati detaljne urbanističke planove za projekte koje su oni htjeli da budu izvedeni, sa malom ili nikakvom koordinacijom sa generalnim urbanističkim planom”1. Legaliziranjem ovakvog pristupa planiranju započinje, na području cijele Jugoslavije, normalizacija uloge “investitora” kao pokretača urbanog metabolizma i legitimnog aktera razvoja teritorija. Ukoliko uzmemo da je u to vrijeme u temelje zakonodavnog okvira upisano da je izgradnja (stambenog) prostora pitanje “društvene solidarnosti i reciprociteta” (Zakon o financiranju stambene izgradnje, 1985.), a osnovna mjerna jedinica prostornog planiranja stambena zajednica kao teritorijalno-politički entitet, onda ovakva deregulacija de facto predstavlja početak gubitka idejne osnove planiranja, čiju dezorijentaciju ubrzo slijedi i pripadajući zakonski okvir. Kasnijom privatizacijom društvenog stambenog fonda “formirana je klasa vlasnika”2 koja je, između ostalog, poslužila i kao legitimacija procesa privatizacije sredstava za rad i pripadajućeg teritorija kojim je formirana (ili osnažena) političko-ekonomska vladajuća klasa, a grad pretvoren u polje eksploatacije dugom nametnutim putem tržišnih zakonitosti stanogradnje, budući da se država gotovo u potpunosti povlači iz regulacije ovog pitanja.

Niz deregulatornih pravnih akata započinje izmjenom Zakona o stambenim odnosima iz 1990. Ovaj zakon datira još iz pedesetih godina prošlog stoljeća, a skupa sa Zakonom o financiranju stambene izgradnje činio je idejni temelj odnosa rada i stanovanja. Donesena na centralnoj državnoj razini, ova dva zakona regulirala su teritorijalne odnose kojima su upravljale manje jedinice – OUR i SIZ. Izmjene koje su upisane u pravni okvir početkom devedesetih individualiziraju trošak stambenog zbrinjavanja, a pravni akti koji će uslijediti privatiziraju postojeći društveni stambeni fond konverzijom prava u vlasništvo, komodificirajući tako velik dio gradskog prostora. Iako je potpuna privatizacija proizvodnih pogona trajala nešto duže od privatizacije stanovanja (i još nije dovršena), ova dva procesa možemo shvatiti kao usporedne mehanizme restauracije kapitalističkih odnosa na teritoriju. Privredno zemljište privatizirano je po principu izjednačavanja pravne sudbine objekta i teritorija na kojem je izgrađen, tj. pravo na korištenje ovim pravnim slijedom postaje nešto poput vlasništva (nikada do kraja regulirani vlasnički odnosi). Ovim procesom započela je proizvodnja prostora kao instrumenta za ostvarivanje profita, a umanjena je njegova uloga kao društveno razvojnog resursa.

Zakonodavni slijed koncentracije kontrole

Zakon o porezu na nekretnine predstavljen je kao progresivni plan aktualne Vlade kojim se konačno regulira cijena stambenog kvadrata uvođenjem poreznog opterećenja. Iako ovakva politika s jedne strane može izgledati kao dugo iščekivano rješenje, valja skrenuti pažnju da se u osnovi normalizirala praksa da se stambena politika vodi putem ucjenjivanja tržišta nekretnina i da smo dospjeli u gotovo mrtvu utrku poravnavanja računa, tj. možemo se upitati kako smo od opsežne stambene politike, koja je izgradila 80 posto zajedničkog stambenog fonda Hrvatske, došli do opsežnog stambenog poreza (jednako primjenjivog na sva pravna i fizička lica pod krinkom ravnopravnosti svih vlasnika).

Privatizacija koja je izvršena u periodu od 1992. do 1995. godine podrazumijeva ukidanje stambenih doprinosa, a samoupravne interesne zajednice (SIZ) privremeno postaju stambeni fondovi na općinskoj razini, koji se ubrzo gase skupa sa zaostalim odvajanjem doprinosa u visini od 0,7 posto osobnog dohotka namijenjenog fondu za zbrinjavanje najugroženijih skupina. Stambeno zbrinjavanje postaje pitanje Zakona o socijalnoj skrbi, a porezna politika mjera stambene politike koja se nadalje vodi u dva smjera – socijalna skrb i subvencioniranje bankarskih kredita.

Ono što je u vrijeme prvog zamaha privatizacije planerska struka zanemarila primijetiti od presudnog je značaja za čitanje zakona koji su pred nama. Eksternaliziranjem troška reprodukcije, tj. gubitkom uloge koju su na terenu imale teritorijalno-političke jedinice udruženog rada (organizacije udruženog rada – OUR i samoupravne interesne zajednice – SIZ), otvorena je mogućnost da se kontrola nad teritorijem tijekom prethodna dva desetljeća premjesti u sve koncentriranija polja moći. Pored teritorijalnih jedinica koje su usmjeravale alokaciju sredstava namijenjenih reprodukciji i važile kao mjerne jedinice planiranja, rasformirani su i mjesni urbanistički uredi, a višak društvenog proizvoda pretvara se u poreze. Na ovaj način kontrola nad usmjeravanjem zajedničkih sredstava prelazi s teritorija u administrativne urede grada i podrazumijeva malu ili nikakvu regulaciju odnosa reprodukcije radne snage spram sada već prostorno planski institucionaliziranog “investitora”. Bez idejnih temelja, na operativnoj razini prostorno planiranje uvelike se svelo na preslagivanje planova namjene (kolaž prostora stambeno-poslovnog karaktera), tj. indiferentnog suučesnika u procesu prvobitne akumulacije.

Prvi zakon o stambenoj štednji donesen je još 1998., a izmjenama i dopunama ovog zakona u dvijehiljaditima dodatno se liberalizira poslovanje stambenih štedionica. Usmjeravanjem proračunskih sredstava na subvencioniranje kredita normalizira se uloga duga u stanovanju, a legalizacijom ovakvog pristupa stimulira potražnja za stambenim kreditima, koja je za posljedicu imala i pojačanu građevinsku djelatnost uvelike obilježenu točkastim urbanizmom prouzrokovanim nedostatkom pripremljenosti planova za ovakav tip investitorskog reguliranja po principu ponude i potražnje. Ovo ostavlja posljedice kako na standard stanovanja tako i na same osnove projektiranja. Teritorijalne jedinice i metabolizam grada izjednačeni su s “isplativošću”, a projektiranje “korisnih” (utrživih) kvadrata zamijenilo je projektiranje psihofizičke dobrobiti stambene zajednice. Svakom je planeru i projektantu jasno da u uvjetima utrke za što većim brojem naplativih kvadrata ostaje malo prostora za transformacije i primjene tipologija u skladu s potrebama krajnjih korisnika neovisno o njihovom socijalnom statusu. Osnove struke gube uporište u solidarnosti s onima za koje grade i premještaju se u apstrahirano polje koncepata koji imaju malo veze sa stvarnim društvenim potrebama.

Iz ovoga slijedi da se ukidanjem organizacija rada koje su upravljale mehanizmom raspodjele viška društvenog proizvoda na terenu, država uspostavila kao jedini nasljednik ovog sustava, ali na način da se u praksi odrekla uloge koju je nominalno preuzela. Usmjeravanjem prostorne politike ka pogodovanju bankarskim kreditima i normalizacijom dužničkog karaktera stanogradnje uspješno je formiran samo jedan tip aktera u prostoru: famozni investitor koji postaje jedini pokretač urbanosti, a profit jedina legitimacija proizvodnje grada. Pored toga, kada je država preuzela brigu o javnoj dobrobiti, tj. potpunu kontrolu nad prostorom, zanemarila je preuzeti sve tekovine prijašnjeg sistema koji je zahtijevao i jasne projektantske odrednice standarda stanovanja. Sve do 2001. godine, kada je donesen Zakon o poticanoj stanogradnji (POS), u Hrvatskoj nije postojao jasno propisan standard stambene izgradnje. Ovim zakonom sredstva državnog proračuna usmjeravana su u cijenu stanova s udjelom od 40 posto (kupac sudjeluje sa 15 posto, a kredit banke sa 45 posto). Kako je ovakva politika ubrzo došla u koliziju sa zakonitostima tržišta, tako i ovaj zakon ubrzo stupa van snage. Iako je bio predmet mnogih kritika i proveden bez prateće planske regulacije, infrastrukturnih zahvata i promišljenijih studija metabolizma grada (na kraju se sve pretvara u nakaradnu izmještenost tzv. Bandićevih stanova u Sopnicu), POS je jedini pravni akt koji je regulirao projektantski standard u projektiranju stanovanja i donekle težio opsežnijoj stambenoj politici te proizveo zanimljive arhitektonske pristupe, poput zgrada u Krapini (Iva Letilović, Morana Vlahović), Đakovu (Robert J. Loher, Petar Mišković i Branimir Rajčić) i drugdje.

Legalizacija dosadašnje loše prakse

Kratkotrajnost ovog zakona (kao i njegove strukturne proturječnosti) jasno pokazuje kako je odmjeravanje javnog interesa unutar dogme o “samoregulirajućem” tržištu podrazumijevalo i državnu politiku u kojoj nema mjesta za sustavne i dugoročne, promišljene strategije, a još manje za akumuliranje arhitektonskog znanja i moguće povećanje standarda transformacijom tipologija stanovanja koje bi pratile izmjene u načinu života.

Zakon o porezu na nekretnine tako predstavlja logičan slijed dosadašnje stambene politike. Ovim zakonom oporezivat će se sve nekretnine u građevinskom području na cjelokupnom teritoriju Hrvatske, s vrlo malim regulacijama u odnosu na socijalni status vlasnika nekretnine. Na idejnoj razini, zabrinjavajuća je namjera ovog uspostavljanja vrijednosti putem “sustava masovne procjene nekretnina”, tj. po pravilima tržišta čije se zakonitosti tako legaliziraju kao jedini vrijednosni sud o izgrađenom, dok se teritorij kolažira razmjenskim vrijednostima nekretnine. Proklamirano smanjenje cijene kvadrata doista je mogući ishod ukoliko bi se zakon sustavno proveo, budući da su banke najveći veleposjednici praznih stambenih kvadrata, a prazni stanovi spadaju u najopterećeniji porezni razred. No ostaje upitno koliko je moguće na ovaj način uspješno ucijeniti bankarski sektor, a s druge strane, čak i ako primjena zakona bude na ovaj način uspješna, postavlja se pitanje rješavanja problema već postojećih dužnika, pogotovo onih opterećenih tzv. kreditima u švicarcima, čija dugovanja daleko prelaze cijenu stanova za koje su dužni, kao i posljedice ovog socijalno neosjetljivog zakona na nasljedstva. Budući da će visinu poreza regulirati zakonitosti tržišta (u intervalima od pet godina), ukoliko vlasnik (nasljednik obiteljske ostavštine koja nije stalno naseljena) nije u mogućnosti plaćati porez na nekretninu koja po tržišnim uvjetima može postati (ili jest) “isplativa”, bit će je primoran prodati ili će biti izvlašten. Na taj način funkcionira zakonsko izjednačavanje svih pravnih i fizičkih osoba bez obzira na socijalni status, tj. pravnim slijedom omogućeno je prisilno pristajanje na pravila tržišne razmjene i oduzimanje prava na odlučivanje o sudbini imovine

Pored proklamiranog cilja smanjenja cijene prvenstveno stambenog kvadrata, tvorac ovog zakona, ministar financija Slavko Linić, tvrdi da veći priljev nenamjenskih sredstava u blagajne lokalne samouprave znači i njihovu veću autonomiju, što na operativnoj razini podrazumijeva konverziju komunalnog doprinosa u porez putem kojeg se blagajne lokalne samouprave pune po već isprobanoj taktici zamjene namjenskih davanja nenamjenskim. Ovo na idejnoj razini podrazumijeva da nema društvenog projekta oko kojeg može biti dogovora, već se upravljanje zajedničkim sredstvima centralizira u rukama lokalne vlasti, tj. lokalna samouprava je autonomna u odnosu na svoje stanovnike, no ne i od centralne vlasti. Naravno, ovo je samo legalizacija već uobičajenih ponašanja koje trenutni resorni ministar i njegovi lobisti legitimiraju “poticanjem” lokalnih čelnika da ulaze u smjelije projekte od “dobrobiti” za lokalnu zajednicu. No koje su to dobrobiti, na koji način se taj proces regulira na stručnom i javnom planu i kakve su to famozne “investicije” koje će lokalna samouprava pokrenuti, na terenu nije poznato, tj. ne postoje mehanizmi kontrole ovih procesa “odozdo”. Za one koji ipak vjeruju u mogućnosti regulacije tržišta nekretnina poreznom politikom, tj. u decentralizaciju moći na lokalne samouprave, valja još jednom napomenuti da se kroz sve postojeće pravne akte sustavno dokida mogućnost trećeg subjekta u izgradnji grada za čiju stimulaciju bi vrijedilo odvajati zajednička sredstva. Pravne tekovine preostale iz prethodnog sistema, poput prava na korištenje, koje bi lokalne samouprave umjesto lokalnim moćnicima (Kamensko, Vjesnik) mogle dodijeliti akterima zainteresiranima za neprofitnu proizvodnju prostora, mogle bi biti plodonosno tlo za uspostavljanje drugačijih odnosa na lokalnoj razini, koji bi se izmakli iz začaranog kruga privatnog i državnog vlasništva i eksploatacije dugom, te ozbiljnija prijetnja dizanju cijena stanovanja. No snažno centralizirana ideološka geografija ne može dopustiti smislenu i sustavnu primjenu zajedničkih sredstava za stvarnu zajedničku dobrobit.

Centralizacija upravljanja javnim sredstvima

Proklamirani ciljevi Zakona o porezu na nekretnine mogli bi lako biti u direktnoj idejnoj koliziji sa Zakonom o strateškim investicijama da nisu dio istog slijeda komercijalizacije prostornih dobara i uspostavljanja kontrole nad proizvodnjom prostora. Prvi zakon se legitimira decentralizacijom upravljanja prostornim resursima, a drugi krizom i dugo pripremanim terenom za investitora koji će nas iz te krize izvesti – akumulacijom naših dobara. Po toj liniji, lokalnu samoupravu moguće je razvlastiti ukoliko se u državnom vrhu odluči da je neki “projekt” važna strateška investicija, što po tekstu zakona predstavlja svako “ulaganje” koje ima vrijednost višu od sto pedeset milijuna kuna ili koje otvara radna mjesta (nije navedeno u kolikom broju). No i jedan i drugi zakon zapravo centraliziraju upravljanje javnim sredstvima, gdje se prvim udara na već oslabljeni budžet kućanstava, a kontrola nad utroškom sredstava koncentrira u rukama administrativnih centara lokalne samouprave čija je regulacija moguća samo odozgo prema dolje ili, kada se radi o prostornim resursima, putem Zakona o strateškim investicijama. Ukoliko se na području nekog grada ili općine pojavi dovoljno podoban interes u obliku investicije o čijoj primjeni odlučuje tzv. operativna skupina sačinjena od pet članova imenovanih na razini Ministarstva gospodarstva, na čelu s ministrom, lokalna samouprava ima pravo da pomoću zajedničkih sredstava prikupljenih na lokalnom nivou osigura svu potrebnu infrastrukturu za ove “strateške” projekte u privatnom vlasništvu. Na ovaj način, komodifikacijom cjelokupnog teritorija kroz pripadajuće pravne mehanizme, dokinuta je bilo kakva mogućnost disperzije kontrole nad teritorijem. Umjesto toga, dobivamo koncentraciju moći unutar sprege vlast/kapital i normalizaciju djelovanja arhitekture i arhitekata unutar tobože jedinog mogućeg i “prirodnog” okvira – kao uslužnog sektora za prisutne investitore.

Na već viđenim primjerima izostavljanja ili mijenjanja planske regulative u slučaju najavljivanih (ili provedenih) “velikih investicija”, poput dubrovačkog Srđa, pulske obale, zagrebačkog Cvjetnog trga, možemo zaključiti da se ovim posljednjim zakonima samo legalizira praksa koja je već prisutna, tj. da je hegemonija na svim teritorijalnim razinama dobila i svoje pravno uporište. No višegodišnji otpor ovim projektima i alijanse koje su se stvorile predstavljaju lekciju vladajućima da moraju uposliti represivnije mjere za suzbijanje neposluha, a stručnim organizacijama, koje su se konačno pridružile otporu, pouku da se operativna razina planiranja gradi na terenu, a idejna u borbi za drugačije planerske i projektantske strategije, koje će dokinuti pasivnu ulogu struke ukalupljene u pravni okvir ili aktivno mijenjati taj okvir na drugačijim osnovama. U protivnom, osuđeni smo na uvijek ista pogrešna urbana pitanja i loše odgovore formalizirane zakonodavnim okvirom na način da “rješenje uvijek stvara pitanje iznova”3 budući da ih “ista ekonomska nužnost koja ih je stvorila na prvom mjestu, stvara i na drugom”.4

1 Sekulić, D. (2012) Glotz nicht so romantisch! On extra-legal space in Belgrade, Izdanje: Jan Van Eyck academie and Early Works, Maastricht, str. 108.

2 Groys, B. (2008) Art power; Izdanje: The MIT Press , Cambridge, Massachusetts , London, str. 166.

3 Engels, F. (1872) O stambenom pitanju; Glavni radovi Marxa i Engelsa, Izdanje: Stvarnost, Zagreb, 1979. str. 1053.

4 Ibid, str. 1055.