Anne-Cécile Robert

Europska komisija je 2. veljače 2017. poslala Rumunjskoj “oštro upozorenje” zbog izbjegavanja tamošnje vlade da se “suoči s korupcijom”. U isto vrijeme, Poljska je odbacila prigovore Bruxellesa na kršenje temeljnih postavki vladavine prava. Ove tenzije ne ilustriraju samo uzlazni trend povreda određenih sloboda u nekim državama Unije, već i dvosmislenost koncepta pravne države

Reforma kojom je poljska vlada ograničila nezavisnost Ustavnog suda pod paljbom je Europske unije od srpnja prošle godine. “Uzevši u obzir novonastale probleme koje Poljska ima s vladavinom prava, Europska komisija donijela je odluku da njenoj vladi uputi dodatne preporuke”, izjavio je prvi potpredsjednik Europske komisije Frans Timmermans 21. prosinca 2016. “Neovisnost sudstva od temeljne je važnosti (…) Komisija neće biti popustljiva po tom pitanju”.1

Timmermansove opaske stvaraju dojam da je interveniranje Europske unije zbog obrane temeljnih sloboda potpuno prirodan potez. Većina lidera na Starom Kontinentu ovaj stav smatra samorazumljivim. “Svim problemima unatoč, pravna država još uvijek čini temelj Europske unije, koja je upravo u ovoj domeni najbolje funkcionirala u posljednjih nekoliko desetljeća”, tvrdi predsjednik Njemačkog ustavnog suda Andreas Voßkuhle, podsjećajući da se radi o “velikom civilizacijskom dosegu Bruxellesa”. Njegov francuski kolega Laurent Fabius tome dodaje: “Pravna država u Europi je obveza, a ne opcija”.2 Europljani inače bez previše skromnosti dodjeljuju odličja vlastitoj izvrsnosti. Tako je predsjednik odbora za dodjelu Nobelove nagrade i glavni tajnik Vijeća Europe, Thorbjørn Jagland, 2012. godine Europskoj uniji dodijelio Nobelovu nagradu za mir zbog njenog djelovanja u korist “demokracije, pomirenja, ljudskih prava i mira u Europi”.

No jesu li europski vlastodršci zbilja u poziciji da sami sebe toliko hvale? Pogledamo li njihovu spremnost na, itekako opravdanu, osudu Varšave, čiji režim teži koncentraciji moći, ili osudu rumunjske vlade u veljači 2017. godine zbog pokušaja da se ograniče sredstva za borbu protiv korupcije, ne baca li njihova tolerancija “demokratskog deficita” u briselskim institucijama sjenu sumnje na njihovu bezuvjetnu predanost diobi vlasti?3 Osim toga, zar njihova želja za nametanjem ugovora o slobodnoj trgovini, zaobilazeći pritom mišljenja nacionalnih parlamenata i pažljivo izbjegavajući svaki referendum, ne ukazuje na fleksibilnost principa davanja prednosti zakonu ispred sile?

Ove kontradikcije ne odražavaju samo određene političke odabire, već u prvi plan stavljaju i dvosmislenosti prisutne u samom konceptu vladavine prava. Premda se prezentira kao neutralan sustav, zapravo se radi o specifičnom ideološkom univerzumu, više privrženom procedurama nego konkretnom prakticiranju sloboda, koji daje prvenstvo pravnim normama pred politikom.

Procedura ispred jednakosti

Razvijen u 18. stoljeću u Njemačkoj i Engleskoj, koncept vladavine prava inicijalno se suprotstavlja policijskoj državi, odnosno arbitrarnoj uporabi i zlouporabi moći, koja je dominirala u većini europskih zemalja prije prosvjetiteljstva. Pravnici i politolozi koncept su s vremenom istančali elaborirajući prije svega pravni mehanizam kojem je cilj ograničavanje moći vladajućih: dioba vlasti, jednakost pred zakonom, neovisnost pravnog sustava, poštivanje pravila itd. Konstitucionalizam osobito oslikava želju da se vladajuće podvrgne unaprijed određenim pravilima, najčešće jednim svečanim dokumentom prihvaćenim i od naroda – Ustavom.

Definicija vladavine prava u 20. stoljeću postaje predmetom rasprava. Neki je nastoje proširiti dajući joj novu dimenziju s referencama na dostojanstvo i socijalno blagostanje. Naglašavaju dakle kako je kultiviranje vrijednosti poput pravde i jednakosti neophodno za učinkovito provođenje ovog principa. Međutim, oni koji ga prakticiraju skloni su ograničavanju koncepta na formalne aspekte, tj. na procedure. “Bez obzira na raznovrsnost pristupa, može se zaključiti da je pravna država kompleksan fenomen koji integrira materijalne, opipljive elemente, poput procedura, institucija i odnosa snaga povezanih s njima, kao i nematerijalne elemente, poput kultura, ideja i reprezentacija”,4 rezimira pravnik Florent Parmentier, žaleći zbog nedovoljnog broja studija provedenih o ovom konceptu.

Ovi generalni i apstraktni principi konkretno se svode na proceduralnu i funkcionalnu viziju, u kojoj su socijalna dimenzija problema i pitanje učinkovitosti zakona zanemareni ili čak potpuno odbačeni. Tako Europska komisija u svojim preporukama Poljskoj iz 2016. godine, kao i u veoma zategnutom dijalogu s Orbánovom Mađarskom, inzistira na neovisnosti pravnog sustava i diobi vlasti. Ispostavlja se da je više zabrinjava porast onoga što naziva “populizmom” od porasta društvenih nejednakosti.

U državama srednje i istočne Europe uspostavljanje vladavine prava bilo je dijelom “tranzicija” koje su, nakon raspada Sovjetskog Saveza 1991. godine, bile orkestrirane od strane međunarodnih institucija. Tako je Europska komisija 1993. godine definirala tri kumulativna uvjeta za pristup zajednici koja će ubrzo postati Europskom unijom: stvaranje “stabilnih institucija koje garantiraju demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava, poštivanje i zaštitu manjina”; “stabilna tržišna ekonomija koja ima kapacitet suočiti se s pritiskom konkurencije, ali i kretanjima na unutarnjem tržištu Europske unije”; “kapacitet (…) za preuzimanje obveza i zajedničkih ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije”.

Različita tumačenja

Na početku se radilo o omogućavanju građanskih sloboda koje su realsocijalistički režimi uskraćivali svojim populacijama. Ali uspostavljanje vladavine prava sa sobom nosi i stvaranje tržišnog društva: pravni okvir sakralizira privatno vlasništvo i osigurava alate potrebne za razmontiranje javnog sektora. Tako vladavina prava u Europi s kraja 20. stoljeća proizlazi iz liberalne ekonomije: često se s “dobrim upravljanjem” povezuje promoviranje privatizacija i deregulacije (vidi okvir).

Iako sredstva kojima sudstvo raspolaže osiguravaju da zakon zaista bude iznad vlasti, pojam vladavine prava uzrokuje brojne političke probleme. Prvenstveno se radi o činjenici da njegova široka definicija dovodi do veoma fleksibilne primjene: Poljska i Mađarska su, s punim pravom, na meti kritika iz Bruxellesa, ali što reći državama koje Europski sud za ljudska prava redovito osuđuje za sporost pravosuđa ili za nehumane i ponižavajuće uvjete u zatvorima, kao što je slučaj s Francuskom? Zar stopu siromaštva višu od 15 posto u svim državama članicama ne bismo isto tako mogli smatrati kršenjem temeljnih prava?

Osim toga, i pravosudne tradicije na različite načine interpretiraju vladavinu prava: tako je Europski sud za ljudska prava presudio da Državno vijeće Luksemburga nije poštivalo diobu vlasti jer se radi o tijelu koje je istodobno savjetodavac vlade (prežitak iz povijesti) i najviši administrativni sud (slučaj Procola protiv Luksemburga, 28. listopada 1995.). Međutim, Francusko državno vijeće, njegov blizanac, redovito koristi svoju neovisnost od javnih vlasti, pa je tako 26. kolovoza 2016. odobrilo nošenje “burkinija”, protivno mišljenju premijera Manuela Vallsa.

Naposljetku, pravna država princip legaliteta suprotstavlja političkom legitimitetu. Upravo zato predsjednik Europske komisije, Jean-Claude Juncker, može istovremeno opominjati Varšavu i tvrditi kako “ne može postojati demokratski izbor protiv europskih ugovora”. Ovom logikom narodni suverenitet nestaje pred sudskim procedurama koje su stvorene na legalan, ali ne nužno i legitiman način.

Pravila bez kontrole

Jedna rasprava u francuskoj Nacionalnoj skupštini 13. listopada 1981. iskristalizirala je ovu problematiku. Radilo se o pitanju krše li se nacionalizacijom ljudska prava bivših vlasnika, kao što je tvrdila opozicijska desnica. Zastupnik vladajuće socijalističke većine, André Laignel, tada je duhovito dometnuo da su u opoziciji pravno u krivu, jer su politički u manjini, ukazujući na proturječja njihovog prigovora. Laignela je međutim ubrzo demantirao Ustavni sud (koji dakako ne bira narod), a koji je procijenio da naknade isplaćene vlasnicima nacionaliziranih tvrtki nisu bile “poštene”, odnosno sukladne članku 17 Deklaracije o pravima čovjeka i građanina. Tako su zastupnici trebali povećati financijske kompenzacije. U recentnijem slučaju, iz siječnja 2017. godine, Ustavni sud poništio je jedan od mehanizama za borbu protiv utaje poreza.5

Osim samog poštivanja Ustava, vladavina prava usadila je ideju da postoje nedodirljivi principi, ne nužno pisani, koji ne podliježu javnoj debati. Tu ulogu zaštitnika koji se nalazi iznad političara preuzeo je predsjednik francuskog Ustavnog suda Laurent Fabius u slučaju antiterorističkih zakona: “Važno je da institucije poput naše budu neka vrsta ‘institucionalnog orijentira’ zadržavajući neovisnost i dugoročnu viziju i ne podliježući demagogiji te legitimno ulijevajući povjerenje”.6

Naizgled neutralan, ovaj je koncept ustanovljen na diskutabilnim samorazumljivim pretpostavkama: politički dužnosnici bi po svojoj prirodi bili nesposobni izdići se iznad prevrtljivosti birača, dok bi se suci, lišeni svih osjećaja, kruto držali iznad svih aktualnih događanja. Ova pomalo pretenciozna vizija ne ostavlja mjesta pitanju legitimnosti principa koje sudac ponekad samostalno stvara. Sud Europske unije tako je naprosto izmislio princip prvenstva europskih normi nad državnim sudskim pravilima (slučaj Costa protiv ENEL-a iz 1964. godine). Ovaj princip sudovima omogućuje da odbace regularno izglasane zakone u korist europskih pravila usvojenih na poprilično nedemokratski način.

Svaljivanje krivice

Danas se tenzije oko prvenstva pravnih normi definiranih izvan nacionalnog okvira povećavaju igrama moći na međunarodnoj sceni. Želeći zaštiti svoje vojnike koji su angažirani u inozemstvu, Ujedinjeno Kraljevstvo prijeti nepriznavanjem Europske konvencije o ljudskim pravima usvojene 1951. godine, koju jamči Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu. “Ne trebaju nam upute sudaca iz Strasbourga!”, izjavio je britanski premijer David Cameron u listopadu 2014. s čime se složila i njegova nasljednica Theresa May. Kao tadašnja ministrica unutarnjih poslova, ona je napala konvenciju koja “veže ruke [britanskom] Parlamentu”. U Francuskoj bi, s obzirom da se u njenom političkom krajoliku udomaćio reakcionarni ekstremizam, rastuća uloga europskog pravosuđa mogla rasplamsati raspravu u već usijanoj atmosferi: u 2015. i 2016. godini, spominjala se mogućnost da će Europski sud za ljudska prava7 biti u mogućnosti nametnuti, suprotno francuskim zakonima, da djeca rođena u inozemstvu putem surogat majčinstva dobiju državljanstvo (slučaj Foulon i Bouvet).

I dok politička klasa sve više igra na kartu kritiziranja “vladavine sudaca”, pitanje je nije li upravo rast važnosti vladavine prava simbol propadanja demokratske političke vlasti? Jer lakše je okriviti sudske činovnike nego se opravdati zbog svojih stavova pred biračima. Takvog je mišljenja Dominique Rousseau, konstitucionalist i profesor na sveučilištu Paris 1 – Panthéon Sorbonne, prema kojem će “političari, nesposobni za odluke, problematična pitanja radije svaliti na suce, ostavljajući njima donošenje teških odluka”. To se posebice odnosi na osjetljive slučajeve, poput onih vezanih za eutanaziju.

Time bi se mogla objasniti i želja da se neki principi, poput tržišne ekonomije i ograničenja javnog duga, “konstitucionaliziraju” unošenjem u ugovore koje je iznimno teško modificirati, poput onog o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji, koji je François Hollande, kao francuski predsjednički kandidat u 2012. godini, obećao izmijeniti. Vladavina prava, sa svojim prekobrojnim ekonomskim pravilima, doprinosi transformaciji ekonomskog liberalizma u nepromjenjivi zakon. Konformizam koji je do sada glasio “Kriv je Bruxelles!” sada će dobiti svog jednako jalovog blizanca: “Kriv je sud!”

S francuskog prevela: Blanka Ražov


1 ec.europa.eu
2 Intervju za Le Monde, 21. listopada 2016
3 Vidi Susan Watkins, “Je li Europski parlament zaista rješenje?”, Le Monde diplomatique, hrvatsko izdanje, veljača 2016.
4 Florent Parmentier, Les Chemins de l’État de droit. La voie étroite des pays entre l’Europe et la Russie, Sciences Po. Les presses, coll. “La Bibliothèque du citoyen”, Pariz, 2014.
5 Vidi “Vous avez dit ‘sages’?”, Le Monde diplomatique, travanj 2013.
6 Intervju za Le Monde, 21. listopada 2016
7 Usp. Caroline Mecary, “GPA: dans un État de droit, appliquer le droit”, Libération, Pariz, 17. srpnja 2014.

Pročitajte više:


Recentna preokupacija

Europski ugovori, koji su uglavnom ekonomske prirode, dugo vremena nisu uključivali politička pitanja, kao ni pitanja temeljnih sloboda. Ugovorom iz Rima iz 1957. godine nije određen nijedan uvjet za ulazak novih članica u Ekonomsku zajednicu, čak ni to da je nužno da se radi o demokratskim državama. Europska zajednica se tek s priključivanjem nekadašnjih diktatura (Grčke, Španjolske i Portugala) u osamdesetim godinama, a pogotovo s raspadom sovjetskog bloka i traumama koje su prouzročili ratovi na prostorima bivše Jugoslavije, počela zanimati za ovu problematiku.

Ugovor iz Amsterdama iz 1997. godine, a nakon njega i ugovor iz Lisabona iz 2008. uvode sankcije (članak 7 ugovora iz Lisabona) u slučaju da zemlja članica ne poštuje “temeljne vrijednosti” Europske unije, a to su “poštivanje ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, pravne države, kao i poštivanje ljudskih prava, u koja spadaju i prava manjina” (članak 2 ugovora iz Maastrichta). Zemljama koje ne poštuju ova pravila može biti oduzeto pravo glasa u europskim institucijama.

Europska komisija je u veljači 2017. neformalno konzultirala zemlje članice o korištenju članka 7 protiv Poljske. Ovaj je potez dočekan na nož u Mađarskoj, čiji je premijer Viktor Orbán iskazao solidarnost s Varšavom. Nikada primijenjeni članak 7 (koji za primjenu zahtijeva jednoglasje) nadopunjen je 2013. “mehanizmom za vladavinu prava” koji Europskoj komisiji omogućuje kažnjavanje neposlušnih vlada. Neki su europski zastupnici počeli zagovarati stvaranje Europskog pakta za vladavinu prava i temeljna prava, kako bi se ojačala moć Bruxellesa.